美国稳定币法案的意图与启示：全球趋势与中国应对

作者：沈建光 朱太辉 王若菡

摘要

美国新一届政府的加密货币政策框架已经回到“支持创新发展”的主线，该法案清晰地反映出美国意在主导全球稳定币市场发展的意图。文章分析了《稳定币GENIUS法案》的核心内容及其对全球稳定币市场的深远影响，并提出中国在这一背景下应如何设计和推进人民币稳定币的发展路径。

近日，美国参议院通过了《指导与建立美国稳定币的国家创新法案》（下称《稳定币GENIUS法案》），转交至众议院审议。尽管还不是最终版本，但其核心内容与众议院提出的《Stablecoin法案》高度一致，预计总体框架不会有大的调整。

分析《稳定币GENIUS法案》的核心内容后发现，美国新一届政府的加密货币政策已回归“支持创新发展”的主线，明确表现出主导全球稳定币市场的意图——既要实现美元稳定币的主导地位，也要确保美国发行人的主导权。

结合近年来全球稳定币市场的快速发展趋势，以及近期英国、澳大利亚、韩国、土耳其、阿根廷等主要国家的立法计划来看，各国对于稳定币的关注点已从“是否发展”转向“如何发展”。在此背景下，中国相关部门需全面评估稳定币的技术特征与功能属性，厘清其与加密资产、央行数字货币、人民币国际化及非法跨境金融活动防控之间的关系，消除认识误区，设计推出符合中国国情的稳定币发展方案。

限制境外实体发行

《稳定币GENIUS法案》明确规定，“支付稳定币”是数字资产，其发行目的是用于支付或结算，可按固定面值（如1美元）兑换，且不属于证券或商品。同时，法案要求支付稳定币发行人必须为美国注册实体，且属于以下三类之一：受保险存款机构的子公司、联邦批准的非银行实体或州级批准的发行实体。

对于外国发行人进入美国市场，法案设定了严格的限制条件：必须通过美国货币监理署（OCC）注册并满足合规要求。OCC在决定是否批准境外实体的发行注册时，会综合考虑多个因素，包括发行人所在国的监管框架、财务资源、向OCC提交的信息、潜在的金融稳定风险及非法金融风险。此外，法案还提出与境外发行人监管当局实施互惠政策，即境外监管当局支持美国发行实体在该国发行美元稳定币。

尽管稳定币发行人本地化已成为全球监管的趋势性要求，但美国的要求与其他国家存在显著差异。例如，欧盟的《加密资产市场监管法案》（MiCA）规定，只有欧元稳定币可用于日常商品和服务支付，且对交易规模设置了上限。而美国的《稳定币GENIUS法案》并未对稳定币的支持货币、使用范围和规模进行限制，这背后反映了美元稳定币在全球市场中占据主导地位的事实。

受法案支持本地化的政策影响，全球头部稳定币发行人和加密货币交易所纷纷前往美国设立实体。例如，Tether正考虑创建一种新的美国注册稳定币；MoonPay宣布在纽约设立美国总部；OKX在加州设立了区域总部。此外，至少有15家加密货币和金融科技公司正在向OCC申请银行牌照，以期在美国合规开展业务。

发行人的技术要求

为维护金融稳定和保护消费者权益，《稳定币GENIUS法案》对稳定币发行人提出了明确的资本、流动性和风险管理要求，并强调保护稳定币持有者在发行人破产时的优先求偿权。更重要的是，法案要求发行人具备相应的技术能力，以遵守扣押、冻结、销毁或阻止已发行稳定币转移的监管要求。

稳定币基于区块链发行和交易，具有去中心化、全球化和不可撤销性等特征，这使得反洗钱和反恐怖融资等非法金融活动的监管形势更加复杂。此前，欧盟、新加坡、中国香港等地已将传统金融机构的反洗钱标准移植到稳定币领域，并执行“旅行规则”。在此基础上，《稳定币GENIUS法案》进一步体现了利用新兴技术防范非法金融风险的监管理念。

一方面，法案将发行人作为反洗钱和打击非法金融活动的“第一责任人”，要求其具备根据监管要求执行相关技术的能力，并明确了处罚措施；另一方面，法案强调“监管不能落后于技术创新应用”，要求美国金融犯罪执法网络（FinCEN）开发新工具以监测非法加密活动，并审查发行人的合规计划。

对中国的启示

尽管《稳定币GENIUS法案》仍需经过众议院审议，部分条款可能面临修改或执行挑战，但其主体内容与《Stablecoin法案》高度一致，表明美国支持“稳定币合规创新发展”的政策主线不会轻易改变。与此同时，法案要求稳定币发行人与监管部门利用技术创新来防范风险，体现了极强的“技术中性”理念，值得各国借鉴。

当前，随着稳定币市场规模和使用人数的不断增长，各国对其政策关注点已从“是否发展”转向“如何发展”。在此背景下，建议中国相关部门重新评估稳定币的功能定位及其对货币主权、货币国际化和非法金融活动的影响，设计推出符合中国国情的人民币稳定币发展方案。

作为起点，建议尽快在中国香港试点推出离岸人民币稳定币。中国香港是离岸人民币交易中心，已发布《稳定币条例》，建立了完善的稳定币与加密资产监管框架。同时，港元本身作为传统意义上的美元稳定币，其市场需求相对有限，因此推动人民币稳定币的发展将为中国香港打造国际加密货币交易中心提供重要支撑。

在积累经验和完善监管机制后，可以按照“先境外离岸再境内离岸”的渐进模式，推动离岸人民币稳定币从香港逐步向内地自贸区和自贸港发展，为人民币国际化注入新动力。

（作者沈建光为京东集团首席经济学家，朱太辉为京东集团高级研究总监，王若菡为京东集团研究员；编辑：张威、袁满）