美国《稳定币GENIUS法案》的战略意图与中国应对策略

作者：沈建光为京东集团首席经济学家，朱太辉为京东集团高级研究总监，王若菡为京东集团研究员。

近日，美国参议院通过了《指导与建立美国稳定币的国家创新法案》（简称《稳定币GENIUS法案》），该法案目前已被转交至众议院审议。尽管最终版本尚未确定，但法案的核心内容已显示出美国政府在全球稳定币市场中的战略意图——即推动美元稳定币和美国发行人的主导地位。

结合近年来全球稳定币市场的快速发展趋势，以及近期英国、澳大利亚、韩国、土耳其等主要国家的立法计划来看，各国对于稳定币的政策考虑已经从“是否发展”转向“如何发展”。本文将重点分析美国《稳定币GENIUS法案》的核心内容及其对中国相关政策制定的启示。

一、限制境外发行人进入美国市场

《稳定币GENIUS法案》明确规定，“支付稳定币”是数字资产，其发行目的是用于支付或结算，可按固定面值（如1美元）兑换，并且不属于证券或商品。法案要求支付稳定币的发行人必须是美国注册实体，且属于以下三类机构之一：受保险存款机构的子公司、联邦批准的非银行实体或州级批准的发行实体。

此外，外国发行人若想进入美国市场，则需通过美国货币监理署（OCC）注册并满足严格的合规要求。OCC在审批过程中会综合考虑多个因素，包括境外监管框架的可比性、发行人在美国运营的资源能力、潜在金融风险及非法金融活动风险等。

值得注意的是，尽管全球范围内对稳定币发行人的本地化要求已成为趋势，但美国的规定与其他地区有所不同。例如，欧盟的《加密资产市场监管法案》（MiCA）对稳定币的使用范围和金额做出了严格限制，而美国并未对稳定币的支持货币、使用范围及规模设限。

二、要求稳定币储备资产美元化

《稳定币GENIUS法案》要求稳定币必须拥有1∶1的美元或高流动性资产支持，并规定每月公开披露储备资产的规模和结构。市值超过500亿美元的发行人需提交经审计的年度财务报表，同时明确禁止储备资产的质押、再抵押或重复使用。

更为重要的是，法案对储备资产的投向做了明确要求，包括美元现金、美国银行存款、短期美国国债、美国债支持的短期回购协议及美元货币市场基金等。这一要求旨在强化“美元—美元稳定币—美国国债”的新美元循环。

三、实施两类发行牌照竞争发展

根据法案，稳定币发行人必须获得联邦或州级许可。对于发行规模低于100亿美元的稳定币，发行人可选择州级监管；而规模超过100亿美元的发行人则需接受联邦监管。这一安排既顺应了美国货币银行体系的多样化框架，也为小型初创企业保留了发展空间。

然而，州级牌照审批虽然有助于促进市场多样化，但背后的合规成本也值得关注。稳定币交易本身具有全球化和去中心化特征，发行人需要申请多个州的牌照以满足客户需求，这可能导致较高的合规成本。

四、促进稳定币与金融体系融合

法案对稳定币发行主体的要求较为宽松，允许银行机构、非银行支付机构及科技公司等多类型实体发行稳定币。通过这种方式，美国希望推动稳定币与传统金融体系的融合发展，从而进一步巩固美元在全球货币体系中的主导地位。

与此同时，美国对大型科技公司发行稳定币提出了严格要求，旨在防范市场垄断、隐私保护及金融风险等问题。

五、对发行人和监管者的技术要求

为维护金融稳定和消费者权益，法案要求稳定币发行人具备监测、冻结、销毁或阻止已发行稳定币转移的技术能力，并明确了反洗钱和打击非法金融活动的责任。此外，美国金融犯罪执法网络（FinCEN）被要求开发新工具以监测非法加密活动。

六、对中国的启示

在当前全球稳定币市场快速发展的背景下，建议中国相关部门重新评估并设计人民币稳定币的发展政策。首先，应深入分析稳定币的功能表现与潜在风险，并结合中国国情推出离岸人民币稳定币试点。

作为起点，建议尽快在中国香港试点推出离岸人民币稳定币。中国香港已建立完善的稳定币与加密资产监管框架，且作为离岸人民币交易中心，具备良好的市场基础。在积累经验后，可按照“先境外离岸再境内离岸”的渐进模式，逐步推动离岸人民币稳定币向内地自贸区和自贸港发展，为人民币国际化提供新引擎。