“大而美法案”背后的深层困境：美国联邦体制的扩权与低效循环

2025年7月1日，《One Big Beautiful Bill Act》（俗称“大而美法案”）在参议院以50∶50的票数打平后，由副总统万斯投下决定性一票，勉强得以通过，为最终成为正式立法迈出了重要一步。然而，围绕该法案的舆论争议却愈演愈烈。支持者认为其将“重塑联邦效能、提振经济”，批评者则警告这只会让已高悬的债务时钟进一步加速。马斯克甚至再度发难，威胁另立山头。无怪他如此激烈反应——国会预算局（CBO）的动态评分显示：该法案将在2025-2034年间新增联邦债务约3.3-3.9万亿美元，高峰年度新增利息支出接近700亿美元。

但这场争论并非川普的错，要理解其根源，必须回到美国联邦体制的原点。

1787年制宪时，《联邦党人文集》第45篇确立了“列举权力”模式：联邦政府仅管理外交、国防、关税、铸币等少数事务，其余权力由各州与人民保留。第十修正案随后将这种安排写入宪法文本，意在通过分权和州际竞争抑制中央汲取资源的冲动。十九世纪的大多数年份，联邦支出长期维持在GDP的2–3%左右。

然而，三轮历史冲击持续放大了联邦政府规模。动员财政（南北战争、一战至二战）——战争及所得税修正案将支出抬升至10%-40%不等；福利国家（新政-“伟大社会”立法）——社会保障与联邦医疗项目常态化；危机扩张（9·11、2008金融危机、2020疫情纾困）——每一次非常规支出都把预算台阶推上新平台。

至2024财年，联邦开支达6.75万亿美元，约占GDP的23%，“守夜人政府”早已成历史注脚。

问题在于，美国联邦制的核心特征从未随财政膨胀而改变。高度自治的各州拥有独立的立法、司法与行政体系，联邦在绝大多数内部事务上缺乏直接强制力。由此形成的法律—制度张力，决定了中央扩权在现行架构下几乎必然伴随效率递减和成本攀升。

首先，根据宪法第十修正案，各州可制定各自的刑法、税法、公司法、劳动法乃至环境与枪支法规。例如，加州以严格排放标准著称，而德州则奉行宽松的枪支政策。这种差异反映出宪法鼓励地方依据自身利益作出多元决策。事实上，美国绝非一套法律制度，而是51套法律制度（50州各一套加联邦一套）。而且，各州也拥有独立的立法、行政和司法三大系统。

相应的，除民权、移民等少数全域立法外，联邦政府对教育、公共卫生、地方税制的影响主要依赖财政激励（grant-in-aid），州政府保留自由裁量权，可选择接受、修改或拒绝联邦方案。于是，同一联邦政策往往在不同州出现执行路径和强度的截然分化。

当中央以立法或拨款诱导各州统一行动时，各州可能基于本地政治或经济利益偏离联邦目标。就近几届的情况看，如果是民主党政府，各红州往往会搁置其福利政策方案；如果是川普政府，各蓝州更是或软或硬全面抵抗。

州政府甚至还可以通过立法抵制或诉讼拖延联邦法规（环保、移民乃至防疫政策均有先例）。这种纵向博弈增加了政策实施的不确定性与法律成本，并削弱了中央集中资源的治理能力。

其次，前已述及，各州本有完整的治理体系，但联邦扩权后，与州在教育、医疗、交通等领域角色重叠，导致“上下游脱节”与重复建设。地方优先内生利益，而联邦寻求全国标准，两者难以精准衔接，最终表现为资金分散和职责空转。

在“中央征税，地方花钱”模式下，地方对超支的政治负担被全国纳税者摊薄，缺乏节约资金的激励，通俗点说就是“不花白不花”。联邦部门则因考虑政治因素，倾向于“多拨款少问责”，助长了这种浪费。政府问责局（GAO）截至2025年已识别2000余项“碎片-重叠-重复”项目，马斯克主持政府效率部（DOGE）时，查出的浪费更是触目惊心。

而且，美国的法律制度重在分权而非集权，在参、众两院、总统否决和联邦法院审查之外，还叠加了各州本身的立法与审计程序。多重关口虽强化了权力制衡，却也放大了项目的审批周期与合规成本。实践中，某些政府项目不但被拖延成了天价，而且完工遥遥无期。

也就是说，美国式联邦制在法律上限制中央强制力，却在财政上集中了税基——扩权由此必然经历信息失真-激励错位-程序摩擦-成本上升-效率递减的链式反应。

来看开头的“大而美法案”，该法案承诺改进联邦治理，同时扩大国防、边境、基建及产业支出，并延续大规模减税，取消新能源补贴，削减福利。然而，法案未能改变上述的结构性矛盾，即联邦政府想要强化自身的职责，但相应的经济成本也必然高昂。其中，税收与支出条款明显强化联邦职能，而州在医疗、福利、清洁能源领域仍掌有执行裁量，政策效果取决于地方合作度，难以保证统一落地。在不触动分权结构的前提下，联邦收入大幅缩水，新增国防与边境支出则进一步推高赤字。

换言之，这部法案试图在不重塑宪制分权逻辑的前提下，既要“更强的联邦职能”又要“更低的财政负担”，但二者恰恰是现行联邦体制无法兼容的目标组合，最终的结果就是抬高联邦债务上限达5万亿美元！

可能的出路无非有二：1. 回归列举权力——大幅收缩联邦职能，减少支出增加自治；2. 再造财权结构——在保留联邦目前职能范围的同时，建立更紧密的权责-财权对等机制（如统一转块拨款、强化结果评估并缩减项目细则）。两条路径各有政治与制度障碍。在缺乏共识的现实下，美国政府或将继续在扩权-低效-再扩权中不断循环。